從(cong)2004年稻谷實施(shi)最低收購價(jia)以來(lai)，單邊上漲的(de)最低收購價(jia)推動了糧(liang)食(shi)(shi)(shi)產(chan)(chan)量的(de)不斷(duan)提升，由于全球價(jia)格波動與口糧(liang)消(xiao)費增長(chang)的(de)停滯，多(duo)余(yu)的(de)糧(liang)食(shi)(shi)(shi)不斷(duan)積累，形成(cheng)了國(guo)家糧(liang)食(shi)(shi)(shi)庫存(cun)。根(gen)據全球農產(chan)(chan)品市場信息系統（聯(lian)合國(guo)糧(liang)農組織）的(de)測(ce)算，目前全球谷物庫存(cun)中有接近一半的(de)庫存(cun)在中國(guo)，糧(liang)食(shi)(shi)(shi)安全冗余(yu)程(cheng)度大(da)幅度提高的(de)同(tong)時，也帶來(lai)包(bao)括經濟(ji)、社(she)會方(fang)面的(de)一系列問(wen)題。筆者將(jiang)從(cong)農戶行為(wei)決策入手，討論國(guo)家儲備的(de)作用(yong)，并試圖(tu)給出一些可(ke)能的(de)答(da)案。

一、農業生產的目的

改革開放近(jin)40年來(lai)，中國(guo)農(nong)(nong)耕(geng)形態與農(nong)(nong)業生(sheng)(sheng)產(chan)(chan)方(fang)式發(fa)生(sheng)(sheng)了深(shen)刻的(de)(de)變(bian)化(hua)：從傳(chuan)統(tong)(tong)的(de)(de)自給自足的(de)(de)小農(nong)(nong)生(sheng)(sheng)計(ji)模式逐步過(guo)渡到(dao)以(yi)交換(huan)為(wei)目的(de)(de)的(de)(de)商品農(nong)(nong)業模式。傳(chuan)統(tong)(tong)意義上，自給自足的(de)(de)生(sheng)(sheng)計(ji)農(nong)(nong)業模式目的(de)(de)是產(chan)(chan)出最大(da)化(hua)，因(yin)為(wei)自我(wo)雇傭不用考慮(lv)外出務工的(de)(de)機(ji)會成本，這也成就了整個東亞小農(nong)(nong)經濟精耕(geng)細(xi)作的(de)(de)歷(li)史傳(chuan)承。當家庭聯(lian)產(chan)(chan)承包責任制實施以(yi)后，中國(guo)農(nong)(nong)業產(chan)(chan)出快(kuai)速增加，促(cu)(cu)進了農(nong)(nong)產(chan)(chan)品的(de)(de)交換(huan)關系發(fa)展，隨著市場經濟的(de)(de)深(shen)入、交換(huan)關系日趨成熟，促(cu)(cu)進了以(yi)交換(huan)為(wei)目的(de)(de)的(de)(de)商品農(nong)(nong)業發(fa)展，生(sheng)(sheng)計(ji)農(nong)(nong)業逐步解體。

2016年農(nong)(nong)村居民可支(zhi)配(pei)收(shou)入(ru)為(wei)(wei)12363元，其(qi)中(zhong)(zhong)家庭(ting)經(jing)營性收(shou)入(ru)為(wei)(wei)4741元，占38%。這(zhe)一比例可以從(cong)(cong)兩個角(jiao)度進行理(li)解：從(cong)(cong)農(nong)(nong)民個體角(jiao)度，如(ru)果既從(cong)(cong)事(shi)(shi)農(nong)(nong)業(ye)生(sheng)(sheng)(sheng)產經(jing)營活動(dong)，又外出務工(gong)的(de)話，那么全年38%的(de)收(shou)入(ru)從(cong)(cong)農(nong)(nong)業(ye)中(zhong)(zhong)獲得，這(zhe)就意味(wei)著農(nong)(nong)業(ye)生(sheng)(sheng)(sheng)產經(jing)營活動(dong)并(bing)不能(neng)提供主要的(de)收(shou)入(ru)來(lai)源(yuan)；如(ru)果從(cong)(cong)農(nong)(nong)民整體角(jiao)度，將農(nong)(nong)業(ye)生(sheng)(sheng)(sheng)產經(jing)營活動(dong)和外出務工(gong)分離(li)開的(de)話，那么意味(wei)著只(zhi)有38%的(de)農(nong)(nong)戶從(cong)(cong)事(shi)(shi)農(nong)(nong)業(ye)生(sheng)(sheng)(sheng)產。在(zai)現實(shi)生(sheng)(sheng)(sheng)活中(zhong)(zhong)，這(zhe)兩種(zhong)情(qing)形都是(shi)合理(li)存在(zai)的(de)，出于簡(jian)化(hua)問題的(de)思路，可以認為(wei)(wei)：兼業(ye)和專業(ye)農(nong)(nong)戶并(bing)存的(de)事(shi)(shi)實(shi)是(shi)生(sheng)(sheng)(sheng)計農(nong)(nong)業(ye)與商(shang)品農(nong)(nong)業(ye)并(bing)存的(de)一個反映。

因此，當前生(sheng)(sheng)計農(nong)(nong)業(ye)(ye)與商品農(nong)(nong)業(ye)(ye)并存的形態僅僅是(shi)過渡形態，不是(shi)最(zui)終形態。從事生(sheng)(sheng)計農(nong)(nong)業(ye)(ye)的生(sheng)(sheng)產(chan)(chan)者要(yao)么轉(zhuan)向商品農(nong)(nong)業(ye)(ye)生(sheng)(sheng)產(chan)(chan)，要(yao)么放(fang)棄生(sheng)(sheng)計農(nong)(nong)業(ye)(ye)生(sheng)(sheng)產(chan)(chan)，這(zhe)更加符合歷史發(fa)展的規律。根據第三次(ci)全(quan)國(guo)農(nong)(nong)業(ye)(ye)普查數據，2016年全(quan)國(guo)共有3.1億農(nong)(nong)業(ye)(ye)生(sheng)(sheng)產(chan)(chan)經營人員，占全(quan)國(guo)8億勞動(dong)力的39%，2016年第一產(chan)(chan)業(ye)(ye)GDP占比為8.6%。城鄉融合發(fa)展之后的必然結果是(shi)要(yao)素收(shou)益均等(deng)化，在未來(lai)相(xiang)當長的時期(qi)內，仍然有相(xiang)當數量(liang)的農(nong)(nong)業(ye)(ye)勞動(dong)力的退出和(he)轉(zhuan)移。根據上述分析，能夠判(pan)斷的是(shi)：未來(lai)農(nong)(nong)業(ye)(ye)生(sheng)(sheng)產(chan)(chan)將漸次(ci)進入商品農(nong)(nong)業(ye)(ye)模(mo)式形態，生(sheng)(sheng)計農(nong)(nong)業(ye)(ye)將最(zui)終消失(shi)，這(zhe)一點可以交給實踐和(he)歷史去檢驗。

從(cong)現(xian)實出發(fa)，2016年(nian)中(zhong)國有2億(yi)個農(nong)(nong)(nong)(nong)戶(hu)，其中(zhong)398萬為規模經營戶(hu)，約占2%，這(zhe)些生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)產(chan)(chan)主體主要(yao)從(cong)事商品農(nong)(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)產(chan)(chan)，一切生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)產(chan)(chan)經營行(xing)為都是(shi)(shi)為了交換；對于(yu)剩下的(de)(de)大部分農(nong)(nong)(nong)(nong)戶(hu)而(er)言，從(cong)事農(nong)(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)產(chan)(chan)的(de)(de)主要(yao)目的(de)(de)是(shi)(shi)降(jiang)低生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)活成本，減少生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)活費用(yong)支出，盡(jin)管在主觀(guan)上也(ye)希望能(neng)夠通(tong)過農(nong)(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)產(chan)(chan)獲得(de)更多(duo)收入，但是(shi)(shi)在客觀(guan)上無法實現(xian)，所以通(tong)過兼業(ye)(ye)（外出務工等(deng)）來增(zeng)加(jia)收入，藉此(ci)改善(shan)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)活。由于(yu)家庭經營收入占可支配收入的(de)(de)比(bi)例不(bu)斷下降(jiang)，生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)計保障功(gong)能(neng)持(chi)(chi)續(xu)(xu)弱(ruo)化，使得(de)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)計農(nong)(nong)(nong)(nong)戶(hu)在改善(shan)農(nong)(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)產(chan)(chan)經營活動的(de)(de)動機不(bu)斷下降(jiang)，更多(duo)的(de)(de)決策(ce)行(xing)為是(shi)(shi)經驗或從(cong)眾(zhong)；相反(fan)，由于(yu)逐利動機的(de)(de)存在，規模經營戶(hu)更愿意(yi)持(chi)(chi)續(xu)(xu)改善(shan)農(nong)(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)生(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)(sheng)產(chan)(chan)經營的(de)(de)水平(ping)與能(neng)力。

二、政府的任務

二(er)戰以后(hou)，隨著全球(qiu)農業生產力(li)的發(fa)展，特(te)別是(shi)綠(lv)色革(ge)命之后(hou)，食(shi)(shi)(shi)物(wu)獲(huo)取比歷(li)史任(ren)何時期都來(lai)得更為容(rong)易。根(gen)據世界(jie)銀行公(gong)布數據，1947年全球(qiu)人口25億人中有12億人處于(yu)(yu)營(ying)養不良(liang)狀(zhuang)態，而(er)(er)目前全球(qiu)75億人中只有8億人營(ying)養不良(liang)。對于(yu)(yu)大多數國家而(er)(er)言，基本擺(bai)脫(tuo)了饑(ji)荒，糧食(shi)(shi)(shi)只是(shi)一(yi)(yi)種普(pu)通(tong)商品(pin)。在世界(jie)范圍(wei)內，糧食(shi)(shi)(shi)安全形(xing)勢比任(ren)何歷(li)史時期都要樂觀(guan)。近代以來(lai)，對于(yu)(yu)中國而(er)(er)言，饑(ji)荒一(yi)(yi)直如影隨形(xing)，溫飽成為社會問(wen)題(ti)；從政府角度，糧食(shi)(shi)(shi)安全被作為一(yi)(yi)種準公(gong)共(gong)物(wu)品(pin)，在糧食(shi)(shi)(shi)生產、儲備(bei)、流通(tong)過程中，政府始終扮演重要角色。

有觀(guan)點認為(wei)，隨著中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)糧(liang)食(shi)生產能(neng)力的提高，政府應(ying)當完(wan)全退出糧(liang)食(shi)生產與(yu)流通，由(you)市場發揮(hui)資(zi)源配置(zhi)的決(jue)定性作(zuo)用(yong)。筆者也同意(yi)這一理(li)想觀(guan)點，但是從(cong)實踐角(jiao)(jiao)度(du)(du)，還需要慎(shen)重(zhong)地(di)推動。根(gen)據全球農產品(pin)市場信息(xi)系統（聯合國(guo)(guo)糧(liang)農組織）的測算，2016/17年度(du)(du)全球谷物庫(ku)(ku)存(cun)(cun)(cun)(cun)7億(yi)(yi)噸(dun)中(zhong)(zhong)，中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)谷物庫(ku)(ku)存(cun)(cun)(cun)(cun)有3億(yi)(yi)噸(dun)，這些庫(ku)(ku)存(cun)(cun)(cun)(cun)絕大多(duo)數(shu)是國(guo)(guo)家庫(ku)(ku)存(cun)(cun)(cun)(cun)。從(cong)資(zi)產角(jiao)(jiao)度(du)(du)，糧(liang)權市場化未必能(neng)解決(jue)現(xian)有的問題，反倒(dao)是面對2018年國(guo)(guo)際國(guo)(guo)內的“黑天鵝”與(yu)“灰(hui)犀(xi)牛”事(shi)件(jian)，國(guo)(guo)家庫(ku)(ku)存(cun)(cun)(cun)(cun)有充(chong)分發揮(hui)作(zuo)用(yong)的潛(qian)在(zai)(zai)空間。既然(ran)(ran)糧(liang)食(shi)安全作(zuo)為(wei)中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)政府的公共(gong)物品(pin)，同時考慮到現(xian)在(zai)(zai)的時代背景與(yu)生產力條件(jian)，確保糧(liang)食(shi)安全的難度(du)(du)與(yu)緊(jin)迫性并不存(cun)(cun)(cun)(cun)在(zai)(zai)格外優(you)先(xian)，那么(me)從(cong)策(ce)略角(jiao)(jiao)度(du)(du)自然(ran)(ran)應(ying)當選擇最經濟的方式提供，即成(cheng)本最小化思路。

除了糧(liang)食安(an)全之外，政府(fu)更(geng)多考慮在于(yu)糧(liang)食增產與(yu)農(nong)民增收(shou)(shou)之間(jian)的(de)(de)(de)關系，這樣使得目(mu)標決策復雜化(hua)。從(cong)政府(fu)角度，農(nong)民是一種(zhong)身份(fen)，而(er)(er)非一種(zhong)職(zhi)業，農(nong)民增收(shou)(shou)與(yu)扶貧在行為(wei)(wei)邏輯上(shang)具有相似性，政府(fu)承擔了美好社會(hui)的(de)(de)(de)道義責(ze)任，而(er)(er)非政府(fu)的(de)(de)(de)法定責(ze)任。2020年全面建成(cheng)小康社會(hui)作為(wei)(wei)中國(guo)共產黨向(xiang)人(ren)民、向(xiang)歷史作出的(de)(de)(de)莊嚴承諾，打贏脫貧攻堅戰成(cheng)為(wei)(wei)各級政府(fu)的(de)(de)(de)重要任務。但是從(cong)實踐上(shang)看，農(nong)民增收(shou)(shou)與(yu)扶貧又存在很(hen)大的(de)(de)(de)差異，消滅貧困(kun)的(de)(de)(de)中國(guo)方(fang)案更(geng)多地(di)是為(wei)(wei)貧困(kun)人(ren)口(kou)創造機會(hui)，而(er)(er)非直接轉(zhuan)移支(zhi)付；以最低(di)收(shou)(shou)購價為(wei)(wei)基礎(chu)的(de)(de)(de)農(nong)業支(zhi)持保護政策則(ze)是通過(guo)轉(zhuan)移支(zhi)付的(de)(de)(de)方(fang)式提供農(nong)民增收(shou)(shou)保障(zhang)，在很(hen)大程度上(shang)并(bing)沒有發揮轉(zhuan)移支(zhi)付的(de)(de)(de)效率。

在現代農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)生(sheng)產(chan)(chan)(chan)(chan)關(guan)系(xi)中，隨著農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)產(chan)(chan)(chan)(chan)品(pin)交換關(guan)系(xi)的(de)(de)加(jia)深(shen)，農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)增產(chan)(chan)(chan)(chan)、農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)民增收、農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)可持(chi)續性(xing)(xing)三個目(mu)(mu)(mu)(mu)標之間的(de)(de)悖論關(guan)系(xi)越(yue)(yue)強(qiang)，政策的(de)(de)多(duo)目(mu)(mu)(mu)(mu)標性(xing)(xing)越(yue)(yue)來越(yue)(yue)難以協(xie)調一致。從(cong)糧(liang)食(shi)安全出(chu)(chu)發(fa)，出(chu)(chu)于(yu)保障糧(liang)食(shi)生(sheng)產(chan)(chan)(chan)(chan)的(de)(de)目(mu)(mu)(mu)(mu)的(de)(de)，政策多(duo)目(mu)(mu)(mu)(mu)標性(xing)(xing)需進行(xing)必要(yao)地識別與取舍，結合大豆、棉花目(mu)(mu)(mu)(mu)標價(jia)格(ge)改革與玉米(mi)生(sheng)產(chan)(chan)(chan)(chan)者補貼(tie)的(de)(de)經(jing)驗(yan)，在水稻(dao)、小麥生(sheng)產(chan)(chan)(chan)(chan)領域，價(jia)格(ge)支持(chi)措施宜(yi)逐(zhu)步退(tui)出(chu)(chu)。通(tong)過增加(jia)糧(liang)食(shi)產(chan)(chan)(chan)(chan)出(chu)(chu)從(cong)而增加(jia)農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)民收入的(de)(de)思路是不可持(chi)續的(de)(de)，不久前(qian)結束(shu)的(de)(de)中央農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)村(cun)工作會議也指出(chu)(chu)“深(shen)化(hua)農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)供(gong)給側(ce)結構性(xing)(xing)改革，走質(zhi)量興(xing)農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)之路。堅持(chi)質(zhi)量興(xing)農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)、綠色(se)興(xing)農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)，實(shi)施質(zhi)量興(xing)農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)戰略，加(jia)快推進農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)由增產(chan)(chan)(chan)(chan)導向轉向提(ti)質(zhi)導向”，這也是對過去單純追求農(nong)(nong)(nong)(nong)(nong)業(ye)(ye)(ye)生(sheng)產(chan)(chan)(chan)(chan)數量目(mu)(mu)(mu)(mu)標的(de)(de)回歸。

理論上(shang)說(shuo)，糧(liang)食(shi)安(an)(an)全(quan)如果作為(wei)公共物品(pin)，那么就(jiu)是政府的(de)工作任務(wu)；而農民(min)增收在本質上(shang)并不(bu)是政府的(de)任務(wu)目標，如果政府愿意承擔相應(ying)的(de)道義責任，這一目標則(ze)需要(yao)獨立出來，不(bu)能(neng)嫁接在農業(ye)生(sheng)產(chan)上(shang)。可以簡要(yao)地總(zong)結(jie)：對于政府的(de)任務(wu)來說(shuo)，糧(liang)食(shi)安(an)(an)全(quan)與農民(min)增收是兩(liang)個(ge)層(ceng)面的(de)目標，不(bu)能(neng)混為(wei)一談，不(bu)要(yao)寄希(xi)望于一項政策解決所有(you)問題(ti)。

三、糧食儲備的作用

糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)儲備(bei)源自于糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)作(zuo)物全年一次或多次的(de)(de)(de)(de)間斷收獲，全年連(lian)續消費的(de)(de)(de)(de)自然屬性，隨著(zhu)(zhu)糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)生產能力的(de)(de)(de)(de)提升，糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)儲備(bei)也(ye)開始發揮一定的(de)(de)(de)(de)“削峰填谷”的(de)(de)(de)(de)經濟(ji)功(gong)能。進一步(bu)地，隨著(zhu)(zhu)全球(qiu)經濟(ji)一體化程(cheng)度的(de)(de)(de)(de)提高，糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)全球(qiu)流通的(de)(de)(de)(de)格(ge)局逐(zhu)步(bu)形成，封閉條(tiao)件下糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)儲備(bei)作(zuo)為糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)安(an)全的(de)(de)(de)(de)最(zui)終屏障被(bei)逐(zhu)步(bu)打破，糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)儲備(bei)在(zai)糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)安(an)全中的(de)(de)(de)(de)作(zuo)用(yong)逐(zhu)步(bu)弱(ruo)化。1960年以來，庫存消費比作(zuo)為衡(heng)量糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)安(an)全的(de)(de)(de)(de)重要指標，除(chu)中國(guo)之外(wai)的(de)(de)(de)(de)世界(jie)其他(ta)國(guo)家(jia)，大(da)致從40%下降到20%的(de)(de)(de)(de)水平，這(zhe)反映出在(zai)開放經濟(ji)條(tiao)件下，糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)資源的(de)(de)(de)(de)全球(qiu)配置(zhi)使得糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)流通速度加(jia)快(kuai)，高成本的(de)(de)(de)(de)糧(liang)(liang)食(shi)(shi)(shi)儲備(bei)在(zai)優化決策中的(de)(de)(de)(de)地位(wei)下降，這(zhe)也(ye)是一個明顯的(de)(de)(de)(de)趨(qu)勢(shi)。

任何時(shi)候的(de)(de)(de)糧食短(duan)缺是任何政(zheng)府(fu)都不能(neng)容忍的(de)(de)(de)，但是對于(yu)中國政(zheng)府(fu)而(er)言(yan)，超額儲備顯然也不是政(zheng)府(fu)的(de)(de)(de)優(you)化(hua)選擇(ze)。原因在于(yu)：從(cong)靜態(tai)來(lai)(lai)看(kan)，過度的(de)(de)(de)糧食安全冗余增加了不必(bi)要的(de)(de)(de)財政(zheng)支(zhi)出(chu)；從(cong)動態(tai)來(lai)(lai)看(kan)，價格(ge)支(zhi)持政(zheng)策扭曲市場，導致(zhi)農業生(sheng)(sheng)產的(de)(de)(de)資源配(pei)置效率持續枯竭。此外，可以觀察到的(de)(de)(de)：規(gui)(gui)模(mo)化(hua)生(sheng)(sheng)產經營主體(ti)的(de)(de)(de)利潤應當(dang)來(lai)(lai)自效率優(you)勢，而(er)非政(zheng)府(fu)的(de)(de)(de)價格(ge)支(zhi)持，玉米實施(shi)價補(bu)分離(li)的(de)(de)(de)生(sheng)(sheng)產者補(bu)貼政(zheng)策之后(hou)，大規(gui)(gui)模(mo)的(de)(de)(de)“毀約(yue)棄耕”并(bing)不存在；生(sheng)(sheng)計農戶由于(yu)數量(liang)過于(yu)龐大，且生(sheng)(sheng)產經營性收入占比相對較(jiao)小，靠價格(ge)支(zhi)持增加的(de)(de)(de)轉移支(zhi)付并(bing)不能(neng)起(qi)到支(zhi)持生(sheng)(sheng)計的(de)(de)(de)作用。

對于全球絕大多數國家和地區而言，糧(liang)食(shi)儲(chu)(chu)(chu)備(bei)(bei)都是作為調(diao)節余缺的手(shou)段。由于糧(liang)食(shi)超額(e)儲(chu)(chu)(chu)備(bei)(bei)，并且主要糧(liang)權(quan)集中(zhong)(zhong)(zhong)在(zai)中(zhong)(zhong)(zhong)央政府手(shou)中(zhong)(zhong)(zhong)，糧(liang)食(shi)儲(chu)(chu)(chu)備(bei)(bei)管(guan)(guan)理(li)的職能(neng)也(ye)逐步(bu)從事務(wu)性管(guan)(guan)理(li)轉向糧(liang)食(shi)資(zi)(zi)產(chan)(chan)管(guan)(guan)理(li)，使得國家糧(liang)食(shi)儲(chu)(chu)(chu)備(bei)(bei)管(guan)(guan)理(li)日漸復雜：傳統的事務(wu)性管(guan)(guan)理(li)只(zhi)需要做好“看門狗”的功能(neng)，即管(guan)(guan)理(li)好糧(liang)食(shi)儲(chu)(chu)(chu)備(bei)(bei)，執(zhi)行好國家政策(ce)即可；但(dan)是糧(liang)食(shi)資(zi)(zi)產(chan)(chan)管(guan)(guan)理(li)卻涉及到捕捉市場機(ji)會、相機(ji)決策(ce)、優化資(zi)(zi)源配(pei)置等(deng)復雜決策(ce)，而國家儲(chu)(chu)(chu)備(bei)(bei)機(ji)構（中(zhong)(zhong)(zhong)國儲(chu)(chu)(chu)備(bei)(bei)糧(liang)管(guan)(guan)理(li)總公司，以下簡稱“中(zhong)(zhong)(zhong)儲(chu)(chu)(chu)糧(liang)”）的目標設計當中(zhong)(zhong)(zhong)并不包含上述職能(neng)。政府和中(zhong)(zhong)(zhong)儲(chu)(chu)(chu)糧(liang)之(zhi)間存在(zai)的委(wei)托代理(li)關(guan)系在(zai)某種程度上降低了資(zi)(zi)產(chan)(chan)管(guan)(guan)理(li)水(shui)平，具(ju)體(ti)效率問題仍(reng)需進一步(bu)討論(lun)。

從(cong)最終目標上(shang)看，中(zhong)國(guo)的國(guo)家糧食(shi)儲(chu)備(bei)勢必回(hui)歸到余量調節(jie)、邊(bian)際調節(jie)的余缺(que)管理上(shang)，對(dui)(dui)應(ying)的后臺策略(lve)是使用最經(jing)濟(ji)的儲(chu)備(bei)手段確保國(guo)家糧食(shi)安全(quan)。從(cong)現(xian)(xian)(xian)在全(quan)球一半的糧食(shi)庫(ku)存的現(xian)(xian)(xian)實轉(zhuan)向余缺(que)管理絕(jue)不(bu)可(ke)能一蹴(cu)而就。如前文所(suo)述，2018年國(guo)際政治經(jing)濟(ji)形勢并不(bu)明(ming)朗，面對(dui)(dui)不(bu)確定(ding)性，國(guo)家糧食(shi)儲(chu)備(bei)在一定(ding)條件下有可(ke)能實現(xian)(xian)(xian)財富效應(ying)。針對(dui)(dui)目前糧食(shi)庫(ku)存高(gao)企的現(xian)(xian)(xian)實，需(xu)要(yao)足夠包容的心態(tai)，不(bu)管怎么說“手中(zhong)有糧、心中(zhong)不(bu)慌”。

四、改革策略的思路

農業(ye)供給側結(jie)構(gou)性改革提(ti)(ti)出(chu)“去(qu)庫(ku)存(cun)(cun)”的(de)(de)目標，從(cong)(cong)目前玉米去(qu)庫(ku)存(cun)(cun)的(de)(de)一系列政策措(cuo)施來看，已(yi)(yi)經取得了較為明顯的(de)(de)成果(guo)，甚(shen)至有(you)(you)(you)可能在(zai)3-5年內從(cong)(cong)相(xiang)對(dui)過剩走向相(xiang)對(dui)短缺(que)。小麥(mai)有(you)(you)(you)一定的(de)(de)去(qu)庫(ku)存(cun)(cun)壓力(li)，但是(shi)并不是(shi)特別緊迫，特別是(shi)當前還存(cun)(cun)在(zai)結(jie)構(gou)性短缺(que)，高品質小麥(mai)相(xiang)對(dui)不足。稻(dao)(dao)谷面臨的(de)(de)壓力(li)最大，從(cong)(cong)供需(xu)(xu)平(ping)衡來看：稻(dao)(dao)谷下游深加工有(you)(you)(you)限，飼用量有(you)(you)(you)限，消費主(zhu)要依賴口(kou)糧，隨著生活(huo)水(shui)平(ping)提(ti)(ti)高，稻(dao)(dao)谷的(de)(de)食用消費需(xu)(xu)求已(yi)(yi)經飽(bao)和并呈現(xian)出(chu)一定的(de)(de)下降；從(cong)(cong)生產(chan)(chan)角度，隨著水(shui)稻(dao)(dao)育(yu)種、作栽(zai)、收(shou)獲水(shui)平(ping)的(de)(de)不斷提(ti)(ti)高，產(chan)(chan)出(chu)水(shui)平(ping)還有(you)(you)(you)很大的(de)(de)潛(qian)在(zai)增(zeng)長(chang)空(kong)間，成本也(ye)有(you)(you)(you)下降空(kong)間。對(dui)此，參照玉米價補分離政策的(de)(de)實踐，需(xu)(xu)要調整稻(dao)(dao)谷最低收(shou)購價。

目前的(de)最低(di)收(shou)(shou)購價(jia)思(si)路(lu)仍然(ran)是(shi)(shi)“保(bao)收(shou)(shou)益”，將所有的(de)市(shi)場風(feng)險(xian)進(jin)行(xing)政策(ce)(ce)(ce)兜底，使(shi)得農(nong)業(ye)生(sheng)(sheng)產經(jing)(jing)(jing)營(ying)行(xing)為退化(hua)到(dao)生(sheng)(sheng)產行(xing)為，不(bu)必(bi)考慮經(jing)(jing)(jing)營(ying)決策(ce)(ce)(ce)，這(zhe)也是(shi)(shi)透支農(nong)業(ye)生(sheng)(sheng)產效率的(de)一個重要因素。因此(ci)，最低(di)收(shou)(shou)購價(jia)的(de)策(ce)(ce)(ce)略思(si)路(lu)應當轉化(hua)為“保(bao)成(cheng)本(ben)”，將市(shi)場風(feng)險(xian)進(jin)行(xing)分解，政府對成(cheng)本(ben)風(feng)險(xian)進(jin)行(xing)兜底，農(nong)戶(hu)需(xu)要對收(shou)(shou)益進(jin)行(xing)風(feng)險(xian)決策(ce)(ce)(ce)。需(xu)要承認(ren)農(nong)業(ye)生(sheng)(sheng)產經(jing)(jing)(jing)營(ying)主體的(de)行(xing)為是(shi)(shi)職業(ye)行(xing)為，因為農(nong)民弱勢(shi)身(shen)份而(er)給予(yu)的(de)普惠安(an)排是(shi)(shi)另(ling)外的(de)政策(ce)(ce)(ce)，未來幾(ji)年(nian)中(zhong)，必(bi)須將稻谷最低(di)收(shou)(shou)購價(jia)調整到(dao)位，讓邊際(ji)上(shang)的(de)非效率生(sheng)(sheng)產退出，從而(er)實現市(shi)場平(ping)衡。

進(jin)一步地，調整最(zui)低收(shou)購價(jia)，通過國家儲備調節也(ye)是(shi)折中的(de)過渡(du)方案，國家儲備最(zui)終回歸到余缺管理(li)，而非作(zuo)為糧(liang)食市場單一最(zui)大(da)的(de)主體進(jin)行政策(ce)性操作(zuo)。從(cong)價(jia)格支(zhi)持(chi)的(de)市場操作(zuo)走向風險(xian)管理(li)也(ye)是(shi)未(wei)來趨勢(shi)，最(zui)低收(shou)購價(jia)退(tui)出，逐步構建以風險(xian)防(fang)范為基礎的(de)農(nong)(nong)業安全(quan)網(wang)，減少政府的(de)直接操作(zuo)，充分發(fa)揮(hui)財政資金的(de)效(xiao)率。筆者(zhe)認(ren)為，從(cong)現有(you)糧(liang)食收(shou)儲機制(zhi)出發(fa)，可以將(jiang)現有(you)的(de)價(jia)格支(zhi)持(chi)轉(zhuan)化(hua)為：（1）覆蓋更為廣泛的(de)農(nong)(nong)業保險(xian)補貼，提高農(nong)(nong)業生產競爭(zheng)力；（2）增加必要的(de)財政支(zhi)持(chi)，提高農(nong)(nong)民的(de)社會保障水(shui)平，增加農(nong)(nong)民的(de)獲得感。